Was drinsteht19. BAföG-Bericht enthüllt
Von Oliver Iost
19. BAföG-Bericht
oder eigentlich: Neunzehnter Bericht nach § 35 des Bundesausbildungsförderungsgesetzes zur Überprüfung der Bedarfssätze, Freibeträge sowie Vomhundertsätze und Höchstbeträge nach § 21 Absatz 2
Der Bericht enthält eine umfassende Statistik über das BAföGs der letzten Jahre, der Entwicklung von der Einkommen von Rentnern und Arbeitnehmern sowie der Entwicklungen im Bereich der Sozialversicherungen mit Hinweisen, wie dies im BAföG berücksichtigt werden könnte. Abschluss bilden Schlussfolgerungen, die die Richtung möglicher Gesetzesnovellen andeuten. Aber keineswegs immer so umgesetzt wurden: Manchmal wurde mehr umgesetzt, andermal weniger als empfohlen.
Nachtrag vom 23.01.2011: Dieser Artikel war ursprünglich am 19.01. veröffentlicht worden, als der Bericht noch nicht beim BMBF erhältlich war. Wie sich zeigt, entspricht die Fassung, an die wir gelangt waren, tatsächlich der nun veröffentlichten Endfassung. Diese ist nun auch direkt beim BMBF online einsehbar: http://www.bmbf.de/pubRD/neunzehnter_bericht_bafoeg.pdf. Aber vermutlich haben nur die vielen Nachfragen (auch, aber sicher nicht nur, von Studis Online) dazu geführt, dass das BMBF den Bericht schneller veröffentlicht. Im Gegensatz zu früheren Jahren war diesmal der Bericht zwar vom Kabinett verabschiedet und ausgewählte Zahlen in einer Pressemitteilung veröffentlicht worden. Der Bericht als ganzes sollte jedoch erst zwei Wochen später herausgegeben werden und war auch auf Nachfrage nicht zu bekommen (siehe auch 19. BAföG-Bericht verabschiedet – aber nicht zu bekommen).
Beginnen wir mit der klassischen BAföG-Statistik: Zahl der Geförderten, durchschnittliche Förderbeträge, Ausgaben für das BAföG. Die absoluten Zahlen sehen hier diesmal besonders beeindruckend aus.
Im Vergleich zum letzten Berichtszeitraum ist die jahresdurchschnittliche Gefördertenzahl (Studierende) um 50.000, das sind fast 16 Prozent gestiegen. Die durchschnittlichen monatlichen Förderbeträge sind bei Studierenden um 9,5% von 398 Euro auf zuletzt 436 Euro gestiegen. Bei den Schülern sogar um 11,2% von 321 Euro auf 357 Euro. Die Zahl der Geförderten stieg nur um 3,6%. Allerdings sind die Schülerzahlen insgesamt gesunken, die der Studierenden gestiegen.
Mehr Geförderte, höhere Förderbeträge: Es liegt nahe, dass somit auch die Ausgaben deutlich steigen mussten. Und das sind sie auch: von insgesamt 2,313 Mrd. Euro in 2008 auf 2,860 Mrd. Euro in 2010.
Langzeitentwicklung relativiert beeindruckende Zahlen
Das BAföG allein reicht selten: Ohne Unterhalt der Eltern, Jobben und andere Geldquellen klappt es nur bei wenigen
Auch wenn die Steigerungen durchaus beeindruckend sind und absolut tatsächlich noch nie so viel Geld für das BAföG ausgegeben wurde, wie in den letzten Jahren: Betrachtet man den relativen Anteil der geförderten Auszubildenden, sind die Zahlen nicht mehr ganz so beeindruckend.
So ist zwar der Anteil der Geförderten unter allen Studierenden seit 2000 von 13,3% auf 18,4% im Jahr 2010 gestiegen. Aber man sollte nicht vergessen, dass es 1972 stolze 44,6% waren und selbst 1992 noch immerhin 25,2%. Dass darüber hinaus auch nur eine regelmäßige Anpassung der Bedarfssätze und Freibeträge den Anteil wirklich dauerhaft steigen lässt, zeigt schon der Blick auf die Werte zwischen 2000 und 2010. Hier ist die BMBF-Gefördertenquote (Anteil der Geförderten unter den "dem Grunde nach berechtigten Studierenden", also ohne ausländische [Gast]Studierende, Teil- oder Langzeitstudierende, "zu alte" Studierende, in zu hohem Semester Fachwechsler, Zweitstudium etc.) noch deutlicher. Hier stieg die Quote von 21,4% im Jahr 2000 auf 25,6% im Jahr 2003 um dann bis 2007 (wegen der ausbleibenden Anpassungen) auf 24,1% zu sinken und 2010 den bisherigen Höchstwert aus dem vergangenen Jahrzehnt nur knapp zu übertreffen: 25,8%.
Bericht ist eine Fundgrube an Daten
Der Bericht enthält noch eine Fülle weiterer Daten, die hier im Artikel gar nicht erwähnt werden, weil wir uns neben den Grundaten (siehe die Abschnitte weiter oben) auf die – für BAföG-EmpfängerInnen sicherlich dringlichste – Frage konzentrieren, was zu einer möglichen BAföG-Anpassung im Bericht zu finden ist und wie die politische Lage dazu einzuschätzen ist (siehe die folgenden Abschnitte).
Eine Beobachtung, die uns aufgefallen sind, da sie mehr oder weniger überraschend sind, sei trotzdem nicht verschwiegen, auch wenn wir sie hier nicht weiter kommentieren können:
An Universitäten ist die BMBF-Gefördertenquote seit 2000 fast kontinuierlich gestiegen (von 18,9% über 23,6% 2003 bis 2005 und 2008 mit einer ganz kleinen Schwächeperiode dazwischen und 2010 immerhin 25,9%). An Fachhochschulen dagegen ist die BMBF-Gefördertenquote seit 2002 gesunken. Damals lag sie bei 32,2% (nach 28,6% im Jahr 2000), 2010 nur noch bei 25,7%.
Anpassung oder nicht: Der Trick mit dem Basisjahr
Um entscheiden zu können, ob eine Anpassung der BAföG-Bedarfssätze notwendig ist, ist die Entwicklung der Förderbeträge und des allgemeinen Preisindizes in den letzten Jahren entscheidend. Und genau hier macht der aktuelle BAföG-Bericht einen Schnitt und ändert das Basisjahr, von dem aus die Entwicklung der Förderbeträge und des Preisindizes dargestellt werden. Im 18. Bericht war das Basisjahr noch 1991, nun wird gleich um sieben Jahre weitergesprungen und 1998 als Basis zugrundegelegt, d.h. Förderbeträge und Preisindex werden dort auf 100 gesetzt.
Nun ist es durchaus in Ordnung, das Basisjahr ab und an zu verschieben, denn man will ja nicht beliebig lange Zeiträume anschauen. Aber es ist durchaus fragwürdig, warum mit 1998 gerade ein Jahr gewählt wurde, in dem nach der Statistik Förderbeträge und Preisindex weit auseinander lagen, d.h. die Förderbeträge dem Inflation hinterherhinkten. Oder anders ausgedrückt: 1998 konnte man sich mit dem BAföG-Höchstsatz weniger leisten als 1991. Setzt man nun aber 1998 als Basisjahr, von dem aus man Veränderungen betrachtet, unterschlägt man, dass man von einem für BAföG-Empfänger schlechten Jahr aus beginnt. Im Ergebnis sieht es im aktuellen Bericht so aus, als ob die BAföG-Empfänger total gut dastehen (größere Steigerungen, als es der Inflation entspricht). Was aber nur daran liegt, weil sie 1998 richtig schlecht dastanden, die Verbesserungen sie also allerhöchstens wieder in die Nähe des Standes von 1991 bringen. Nebenbei: Auch 1991 war das BAföG relativ gesehen nicht so gut ausgestattet, wie es das noch in den 1970ern war!
Neben der Änderung des Basisjahres gab es eine weitere Anpassung, die den Vergleich erschwert: im 18. BAföG-Bericht wurden als Bedarfssatz die für extern wohnende Studierende, aber ohne den Mietzuschlag bei höherer Miete gesetzt. Nun gibt es keinen extra Mietzuschlag mehr, sondern die Pauschale wurde entsprechend hochgesetzt. Daher wird nun immer mit den Bedarfssätzen inkl. Mietzuschlag gerechnet.
Um zu zeigen, wie sich die unterschiedliche Wahl des Basisjahres auswirkt, haben wir die Berechnung laut 19. BAföG-Bericht um die Werte für das Jahr 1991 (Basisjahr im 18. BAföG-Bericht) ergänzt und die Entwicklung mit Basisjahr 1991 bzw. 1998 durchgerechnet. Um die Tabelle nicht zu groß werden zu lassen, haben wir uns auf Jahre beschränkt, in denen es BAföG-Anpassungen gab.
| 1991 | 1998 | 1999 | 2001 | 2008 | 2010 | |
| Preisindex | 83,5 | 100 | 100,6 | 104,2 | 117,4 | 119,2 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Bedarfssatz Studis in € | 419 | 470 | 478 | 529 | 584 | 597 |
| Bedarfssatz Indexbasis 91 | 83,5 | 93,6 | 95,3 | 105,4 | 116,4 | 119,0 |
| Bedarfssatz Indexbasis 98 | 88,7 | 100 | 101,7 | 112,6 | 124,3 | 127,0 |
Anpassungsbedarf 2012 vorhanden
Wie im vorherigen Abschnitt gezeigt, haben die großen Anpassungen der BAföG-Bedarfssätze 2001 und 2008 zwar dafür gesorgt, dass die Bedarfssätze fast so stark gestiegen sind wie es der Preissteigerung bis 2010 entsprochen hat. Wenn man dieses Niveau halten will – und das scheint geboten, wenn man die Reden um Chancengerechtigkeit etc. ernst nimmt – ist eine erneute Anpassung 2012 durchaus geboten. Der BAföG-Bericht führt dazu aus, dass die Lebenshaltungskosten 2011 um ca. 2,3% gestiegen seien (die Zahlen für den Bericht wurden bereits im Dezember 2011 erhoben, daher muss die Steigerung für das Gesamtjahr geschätzt werden). Für 2012 wird mit einer Steigerung 1,8% gerechnet. Insgesamt würde das bis Ende 2012 einer Steigerung um 4,2% entsprechen.
Daraus ergibt sich dann übrigens auch die aktuelle Forderung von Deutschem Studentenwerk und DGB, die eine Erhöhung der Bedarfssätze um 5% vorschlagen. Das Aufrunden ergibt sich allein daraus, dass die Bedarfssätze – würden sie tatsächlich diesen Herbst geändert – so einige Zeit verbleiben und damit durch weitere Inflation schon wieder zu niedrig wären. Bei einer Anpassung erst 2013 wäre sogar eine noch höhere Anpassung sinnvoll, wenn sich die Inflation weiter im aktuellen Rahmen bewegt (was aktuell zugegebenermaßen schwer voraussagbar ist).
Werden die Bedarfssätze angehoben, ist parallel eine Erhöhung der Freibeträge auf das Einkommen der Unterhaltspflichtigen sinnvoll, um die Wirkung sinnvoll auszubalancieren. Hierfür schlagen DSW und DGB 6% vor. Im Bericht wird dazu zwar keine konkrete Zahl genannt, aber allgemein ausgeführt, dass bei einer Erhöhung der Bedarfssätze auch die Freibeträge in ähnlicher Weise anzuheben sind. Ebenso sind die Sozialpauschalen anzupassen: Sowohl die prozentualen Werte als auch die absoluten Höchstbeträge hierfür. Laut Bericht ist eine geringfügige Anhebung dieser Parameter sinnvoll, da sich bspw. die Bemessungsgrenzen für Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung gestiegen seien und auch die Krankenversicherungsbeträge im Vergleich zur letzte Anpassung leicht erhöht hätten (+0,6%). Dagegen haben sich die Änderungen bei Renten- und Arbeitslosenversicherung in der Summe annähernd ausgeglichen.
Was der Bericht empfiehlt
Der Abschnitt "Schlussfolgerungen" stellt die Einschätzung des zuständigen Bundesministeriums (die vom Bundeskabinett durch Verabschiedung des Berichts wohlwollend zur Kenntnis genommen wurden) dar, was getan werden sollte. Entgegen manchen Meldungen in den Medien in den letzten Tagen enthielten sie aber auch in der Vergangenheit praktisch nie konkrete Zahlen, wie mögliche Erhöhungen aussehen sollen. Und manchmal wurden sie von der Realität überholt: So wurde im 17. BAföG-Bericht vom Januar 2007 vor allem aus finanzpolitischen Erwägungen auf eine Empfehlung einer Erhöhung verzichtet (aber auch erwähnt, dass dies fortlaufend überprüft würde). Schließlich wurde tatsächlich noch im selben Jahr die 23. BAföG-Novelle beschlossen, die die deutliche Erhöhung der Bedarfssätze und Freibeträge im Herbst 2008 brachte.
Insofern ist die aktuelle Formulierung keineswegs ein Zeichen dafür, dass von vornherein keine Erhöhung gewünscht sei – erst recht nach den Erfahrungen des 17. BAföG-Berichts, in dem die Schlussfolgerung deutlich negativer formuliert war. Hier die Schlussfolgerung, wie sie in der uns vorliegenden Fassung formuliert ist:
Die Bundesregierung unterstreicht ihre Einschätzung, dass Ausgaben für die Ausbildungsförderung notwendige und sinnvolle Investitionen in den Nachwuchs unseres Landes sind, die für die breitestmögliche Erschließung von Begabungs- und Qualifizierungsreserven unverzichtbar sind. Sie hält am System der grundsätzlich einkommensabhängigen Sozialleistung BAföG fest und wird konsequent sicherstellen, dass es seinem eigentlichen Auftrag auch weiterhin gerecht wird. Zugleich geht es darum, den erfolgreichen Konsolidierungskurs konsequent fortzusetzen. Es gilt, den Vorgaben der Schuldenbremse des Grundgesetzes und des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes dauerhaft nachzukommen, um das Vertrauen in langfristig tragfähige Staatsfinanzen zu stärken und die staatliche Handlungsfähigkeit dauerhaft zu sichern. Das gewachsene Vertrauen in die Verlässlichkeit staatlicher Ausbildungsförderung im Bewusstsein junger Menschen nachhaltig zu verankern und auch unter dem Primat haushaltspolitischer Konsolidierung dauerhaft ein bedarfsgerechtes BAföG als selbstverständliche Rahmenbedingung für Ausbildungsentscheidungen zu erhalten, ist eine in gemeinschaftlicher Verantwortung von Bund und Ländern zu leistende nationale Herausforderung. Bund und Länder tragen zusammen die Ausbildungsförderung. Deshalb wird die Bundesregierung das Gespräch mit den Ländern aufnehmen, um gemeinsam einen Vorschlag zu erarbeiten für ausbildungspolitisch angemessene und haushaltspolitisch verantwortbare weitere Anpassungen und inhaltliche Fortentwicklung des BAföG.
Deutlich wird vor allem, dass die Verantwortung der Bundesländer besonders betont wird. Bei der letzten Erhöhung (23. BAföG-Novelle, 2010) gab es wegen der Finanzierungsfrage lange Streit zwischen Bund und Ländern und die Erhöhung wurde schließlich erst im Oktober 2010 beschlossen, was vor allem für die BAföG-Ämter unnötigen Aufwand verursachte (alle schon erstellten Bescheide für Oktober und später mussten angepasst werden).
Die Stellungnahme des BAföG-Beirats (hier sind auch Auszubildende dabei, allerdings als verschwindende Minderheit) fordert Bundesregierung und Länder dazu auf, "einen gemeinsamen Vorschlag für ausbildungspolitisch angemessene und haushaltspolitisch verantwortbare weitere Anpassungen und inhaltliche Fortentwicklungen des BAföG zu finden." Gleichzeitig erinnert er an die schon in vorherigen Berichten ausgesprochene Empfehlung, "für eine Fortentwicklung des BAföG die regelmäßige und zeitnahe Anpassung der Bedarfssätze und Freibeträge gesetzlich zu verankern, um die Zahl der Förderberechtigten zu erweitern."
Auch wenn diese Forderungen vage bleiben, so bleibt doch eines klar: Eine Anpassung des BAföGs wäre durchaus geboten. Die statistische Aufbereitung im Bericht selbst (siehe unseren Abschnitt Anpassung oder nicht: Der Trick mit dem Basisjahr) zeigt allerdings auch, dass es auch andere Meinungen dazu gibt, denn mit dieser Darstellung wird ja eher angedeutet, eine Erhöhung sei nicht so wichtig.
Und was nun? Kommt eine BAföG-Novelle mit einer BAföG-Erhöhung?
Was nun tatsächlich passieren wird, ist schwer vorauszusehen – "Politik" eben. Einerseits hat rot-grün nach der großen Erhöhung 2001 nicht mehr nachgelegt, obwohl das BAföG ja eine "Erfindung" der SPD ist und die Grünen hier sozialpolitisch zwar auch alternative Vorschläge haben, keinesfalls aber gegen das BAföG eingestellt sind. Trotzdem kam es erst 2008 zu einer – dann auch dringend nötigen – deutlichen Erhöhung, nun durch SPD zusammen mit CDU/CSU (aus der CDU war 2005 – in Andeutungen auch von Bundesbildungsministerin Schavan – noch zu hören gewesen, man könne sich eine Abschaffung des BAföG zugunsten kreditbasierter Studienfinanzierungsmöglichkeiten vorstellen). Zusammen mit der FDP hat die CDU/CSU dann 2010 sogar eine erneute Erhöhung beschlossen – das war nicht unbedingt zu erwarten gewesen.
Erste Stimmen von Politikern aus der Koalition deuten durchaus Bereitschaft zu einer erneuten BAföG-Erhöhung an (vgl. auch unseren Bericht Geheimniskrämerei: 19. BAföG-Bericht verabschiedet – aber nicht zu bekommen). Nur müssten die Länder auch mitmachen. Wie nicht anders zu erwarten, wird vor allem auf die rot-grün/grün-rot regierten Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg gezeigt und sie als mögliche Bremser bezeichnet (man will ja nicht Länder mit Regierungen aus dem eigenen politischen Spektrum beschimpfen). Die Bundesländer sind aber – wahrscheinlich noch nicht einmal die gerade genannten – tatsächlich das Problem: sie müssen 35% der BAföG-Kosten tragen und sind durch die inzwischen fast überall beschlossenen Schuldenbremsen zumindest perspektivisch ziemlich eingeschränkt. Denn die Einnahmeseiten können sie praktisch nicht beeinflussen: Da sind sie auf die Steuergesetze des Bundes angewiesen – und der hat in den letzten Jahren (übrigens auch schon unter rot-grün) eher Steuersenkungen beschlossen.
Schon in den Verhandlungen um die letzte BAföG-Erhöhung ging es daher den Ländern (egal von welchen Parteien regiert) um eine stärkere Beteiligung des Bundes am BAföG oder alternativ um höhere Zuschüsse des Bundes an die Länder für den Bildungsbereich. Eine grundsätzliche Einigung wurde damals nicht erzielt, sondern lediglich einige Zahlungen des Bundes an Forschungseinrichtungen erhöht, die den Ländern Einsparungen ermöglichten (allerdings auch nicht allen Ländern in vergleichbarer Weise). Vermutlich wird es auch diesmal darauf hinauslaufen, dass die Länder – mit gewissem Recht – finanzielle Ausgleiche wollen. Und bis zu einer Einigung – so sie denn erzielt werden kann – fröhlich der schwarze Peter hin- und hergeschoben wird.
Aber die Hoffnung stirbt zuletzt ... Als Lektüre in Sachen BAföG-Verbesserungen empfiehlt sich einerseits als kurz- und mittelfristige Möglichkeiten zur BAföG-Verbesserung die 10 Eckpunkte für ein modernes BAföG von DSW und DGB und andererseits die langfristige Vision BAföG als Teil eines Bildungsgeldes.